Ссылка на первую страницу истории Скачать сканы решения суда, шаблоны действий Читать книгу "Просроченный паспорт. Закон и реальность"
Ссылки в тексте пока не работают
Уважаемый Илья Иосифович.
Обратиться к Вам вынудила одна весьма серьезная проблема, связанная как с несовершенством действующего законодательства, так и с весьма вольной правоприменительной практикой со стороны правоохранительных органов.
Это проблема юридической неурегулированности вопроса применения санкций в рамках административного законодательства к гражданам, нарушившим срок обмена паспорта в связи с достижением 20 и 45-летнего возраста.
Вплотную заняться изучением данной проблемы заставила ситуация, связанная с моей женой.
45 лет ей исполнилось 20 сентября 2005 года, документы на обмен паспорта она сдала 18 февраля 2006 года.
На нее был составлен протокол об административном правонарушении, на основании которого было вынесено решение о взыскании с нее штрафа в размере 1500 рублей. Вера не согласилась с данным решением, и я был вынужден заняться изучением данного вопроса:).
В результате изучения выяснились очень интересные вещи. Оказалось, что, помимо того, что протокол был составлен с грубейшими нарушениями (подозреваю, что это обычная практика), так еще и основания привлечения к ответственности за нарушение срока обмена паспорта со стороны правоохранительных органов вызывают обоснованные сомнения. Да еще какие.
Мы подали жалобу в районную прокуратуру, получили оттуда формальную (и местами, м.м.м … не очень грамотную) отписку. Затем мы подали жалобу в городскую прокуратуру, где она сейчас рассматривается и жалобу в Калининский районный суд. Копии всех этих материалов я приложил к этому письму.
Безусловно, мы будем добиваться отмены неправомерно вынесенного в отношении моей жены решения, однако это частный случай, а проблема в целом гораздо шире, и затрагивает серьезный пласт гражданских правоотношений в обществе.
Позволю себе ниже изложить эту проблему именно в таком ракурсе.
Существующая ситуация
Согласно пункта 7 "Положения о паспорте гражданина Российской Федерации", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 828 "Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации" гражданин, достигший 20-ти и 45-ти летнего возраста, должен обменять свой паспорт на новый.
Согласно пункта 15 данного Положения, документы и фотографии для обмена паспорта он должен сдать не позднее 30-ти дней после достижения возраста в 20 или 45 лет.
Простому гражданину указанную выше информацию получить неоткуда. На последней странице паспорта она отсутствует.
Пункт 9 Положения определяет ответственность для нарушителей: "Нарушение требований настоящего Положения влечет за собой ответственность должностных лиц и граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации".
Прямая санкция за нарушение сроков обмена паспорта в действующем законодательстве отсутствует.
У нас в стране законодательство прямого действия и применение санкций по аналогии не допускается.
Правоохранительные органы, в большинстве своем, вменяют гражданам, нарушившим сроки обмена паспорта по основаниям достижения 20-ти или 45-ти летнего возраста, часть 1 статьи 19.15 КоАП РФ, а именно – проживание по недействительному паспорту с наложением штрафа от 1500 до 2500 рублей.
Ответственности за нарушение пункта 7 "Положения о паспорте гражданина Российской Федерации" граждане не несут.
То есть, за совершенное правонарушение ответственность не наступает.
Теперь позволю себе указать на весьма спорные моменты в данной конструкции, которые образуют, в том числе, и коррупционную составляющую.
Очень хорошо известно, что там, где несовершенство законодательства предоставляет возможность двоякого толкования, неизбежно возникает коррупция.
Доступность информации.
Гражданину постоянно доступна информация, размещенная на последней странице паспорта гражданина Российской Федерации, а именно:
"Извлечение из
Положения о паспорте гражданина Российской Федерации""1. Паспорт гражданина Российской Федерации является основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации.
Паспорт обязаны иметь все граждане Российской Федерации, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории Российской Федерации.
5. ...По желанию гражданина соответствующими учреждениями здравоохранения в паспорте также производится отметка о его группе крови и резус-факторе.
6. ...Паспорт, в который внесены сведения, отметки или записи, не предусмотренные настоящим Положением, является недействительным.
7. Срок действия паспорта гражданина:
от 14 лет - до достижения 20-летнего возраста;
от 20 лет - до достижения 45-летнего возраста;
от 45 лет - бессрочно.
Как видно, в извлечении из "Положения о паспорте гражданина Российской Федерации", размещенном на последней странице общегражданского паспорта гражданина Российской Федерации ничего не говорится ни о том, что паспорт необходимо обменять, ни о сроках такой замены.
Кроме того, в данных паспорта нет такой графы, как срок действия паспорта, то есть, нет указания на четкую дату, после которой оканчивается срок действия общегражданского паспорта гражданина Российской Федерации.
Исходя из этого, гражданин вполне логично предполагает, что по достижении им определенного возраста в 20 и 45 лет, он должен обратиться в органы внутренних дел для продления срока действия своего паспорта.
А поскольку гражданин не обладает доступной ему информацией о сроках такого обращения в органы внутренних дел, то он логично предполагает, что может обратиться в органы внутренних дел по этому вопросу в любой день до достижения им 21-го или 46-летнего возраста, то есть в любой день, пока ему 20 или 45 лет.
Хочется так же отметить, что во многих случаях полный текст "Положения о паспорте гражданина Российской Федерации" отсутствует (или отсутствовал) даже в помещении паспортных столов. Если теперь ситуация исправилась в лучшую сторону, то значит, наши действия уже принесли хоть какую-либо пользу.
Возьмем обычного гражданина, который не выписывает газет, читает только анекдоты и комиксы, смотрит только сериалы, политикой и общественной жизнью не интересуется.
Единственной доступной информацией для такого гражданина по вопросу продления срока действия его паспорта является последняя страница этого паспорта, где приводится извлечение из Положения о паспорте гражданина Российской Федерации. А там, как указывалось выше, отсутствует информация о необходимости и сроках замены паспорта по достижении 20 и 45 лет.
Таким образом, мы имеем дело с ненадлежащим информированием граждан со стороны правоохранительных органов, в чью задачу это входит.
Отсутствие прямой санкции. Привлечение к ответственности за иное правонарушение, а за то, которое совершено, наказания не следует.
"Положение о паспорте гражданина Российской Федерации", утвержденное Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 828 "Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации":
Пункт 7:
Срок действия паспорта гражданина:
от 14 лет – до достижения 20-летнего возраста;
от 20 лет – до достижения 45-летнего возраста;
от 45 лет – бессрочно.
По достижении гражданином (за исключением военнослужащих, проходящих службу по призыву) 20-летнего и 45-летнего возраста паспорт подлежит замене.
Военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, паспорта выдаются или заменяются по месту их жительства по окончании установленного срока военной службы по призыву.
Пункт 15:
Документы и личные фотографии для получения или замены паспорта должны быть сданы гражданином не позднее 30 дней после наступления обстоятельств, указанных в
пунктах 1, 7 или 12 настоящего Положения.Пункт 9:
Нарушение требований настоящего Положения влечет за собой ответственность должностных лиц и граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Кодекс об административных правонарушениях РФ.
Статья 19.15 КоАП РФ. Проживание гражданина Российской Федерации без удостоверения личности гражданина (паспорта) или без регистрации
1. Проживание по месту жительства или по месту пребывания гражданина Российской Федерации, обязанного иметь удостоверение личности гражданина (паспорт), без удостоверения личности гражданина (паспорта) или по недействительному удостоверению личности гражданина (паспорту) либо без регистрации по месту пребывания или по месту жительства -
влечет наложение административного штрафа в размере от пятнадцати до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда.
Статья 19.16 КоАП РФ. Умышленная порча удостоверения личности гражданина (паспорта) либо утрата удостоверения личности гражданина (паспорта) по небрежности
Умышленные уничтожение или порча удостоверения личности гражданина (паспорта) либо небрежное хранение удостоверения личности гражданина (паспорта), повлекшее утрату удостоверения личности гражданина (паспорта), -
влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от одной второй до трех минимальных размеров оплаты труда.
Как видим, отсутствует прямая санкция за нарушение сроков обмена паспорта. В то время как санкции за остальные нарушения, связанные с хранением и использованием паспорта прямо прописаны в Кодексе.
К тому же, обратясь к элементарной логике, следует признать, что законодатель, формулируя диспозицию и санкцию статьи 19.15 КоАП РФ, не имел ввиду нарушение сроков обмена паспорта (забыл или упустил, или же произошла техническая ошибка; это уже другой вопрос), ибо за куда более серьезное правонарушение – умышленную порчу или утрату по небрежности паспорта, он предусмотрел куда более мягкую санкцию: или штраф в 30 раз меньше, или вообще устное предупреждение.
Понятие недействительности паспорта. Устранение противоречий.
В "Положении о паспорте гражданина Российской Федерации" (являющемся единственном нормативным актом, регулирующим правоотношения, связанные с основным документом гражданина Российской Федерации) отсутствует исчерпывающий перечень признаков недействительности паспорта, так в частности, не указано явным образом, что окончание срока действия паспорта делает его недействительным, в связи с чем возникала возможность различного толкования ситуации.
Верховый суд Российской Федерации вроде бы разъяснил данную ситуацию, но …, к сожалению, именно вроде бы.
Поясню.
Вопросы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
Вопрос 15: Подлежит ли привлечению к административной ответственности в соответствии с частью 1 статьи 19.15 КоАП РФ гражданин Российской Федерации, паспорт которого не был им своевременно заменен по достижении возраста, установленного пунктом 7 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, если у гражданина имеется иной действительный документ, удостоверяющий личность?
Можно ли считать такой паспорт недействительным, учитывая, что согласно пункту 6 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации недействительным является паспорт, в который внесены сведения, отметки или записи, не предусмотренные данным Положением?
Ответ: Согласно пункту 7 Положения о паспорте срок действия паспорта гражданина:
- от 14 лет - до достижения 20-летнего возраста;
- от 20 лет - до достижения 45-летнего возраста;
- от 45 лет - бессрочно.
По достижении гражданином (за исключением военнослужащих, проходящих службу по призыву) 20-летнего и 45-летнего возраста паспорт подлежит замене.
Согласно пункту 1 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года № 828, паспорт является основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации.
Исключение составляют удостоверение личности военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, и временное удостоверение личности, выданное органом внутренних дел в случае нахождения паспорта в органах внутренних дел.
В соответствии с пунктом 6 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации паспорт, в который внесены сведения, отметки или записи, не предусмотренные этим Положением, является недействительным.
Вместе с тем содержание пункта 6 Положения о паспорте не позволяет сделать вывод о том, что паспорт является недействительным только в случае, предусмотренном этим пунктом.
Недействительный документ - это документ, не имеющий силы или значения вследствие
неправильности, истечения срока действия и т.п.Таким образом, паспорт, срок действия которого истек, следует считать недействительным
.Следовательно, проживание по месту жительства или по месту пребывания гражданина Российской Федерации, паспорт которого не был им заменен
в срок, определенный в пункте 7 Положения о паспорте, в связи с достижением гражданином определенного возраста, влечет привлечение гражданина к ответственности в соответствии с частью 1 статьи 19.15 КоАП РФ вне зависимости от наличия у него другого действительного удостоверения личности."Ответы на вопросы 4 квартал 2005 года", утвержден постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 1 марта 2006 г.
Итак, мы получили четкий ответ на вопрос, делает ли недействительным паспорт окончание срока его действия.
Верховный суд ответил – да, делает.
Вроде бы вопрос снят, но …
Вернемся к пунктам 7 и 15 положения о паспорте гражданина Российской Федерации.
"Положение о паспорте гражданина Российской Федерации", утвержденное Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 828 "Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации":
Пункт 7:
Срок действия паспорта гражданина:
от 14 лет – до достижения 20-летнего возраста;
от 20 лет – до достижения 45-летнего возраста;
от 45 лет – бессрочно.
По достижении гражданином (за исключением военнослужащих, проходящих службу по призыву) 20-летнего и 45-летнего возраста паспорт подлежит замене.
Военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, паспорта выдаются или заменяются по месту их жительства по окончании установленного срока военной службы по призыву.
Пункт 15:
Документы и личные фотографии для получения или замены паспорта должны быть сданы гражданином не позднее 30 дней после наступления обстоятельств, указанных в
пунктах 1, 7 или 12 настоящего Положения.Верховный суд говорит, что если паспорт не был заменен в срок, определенный в пункте 7 Положения о паспорте, в связи с достижением гражданином определенного возраста, то такой паспорт является недействительным, и проживание по такому паспорту влечет привлечение гражданина к ответственности в соответствии с частью 1 статьи 19.15 КоАП РФ.
То есть, на следующий день после достижения гражданином 20 или 45 летнего возраста, его паспорт становиться недействительным. Возникает вопрос – а как быть.
Ведь пункт 15 "Положения" не продляет действие недействительного паспорта (а Верховный суд не разъясняет эту ситуацию), а лишь устанавливает сроки для сдачи документов и фотографий для получения или замены паспорта.
Есть еще один нюанс – пункт 15 "Положения" не разрешает сдавать эти документы до достижения гражданином 20 или 45 летнего возраста:
должны быть сданы гражданином не позднее 30 дней после наступления обстоятельств, указанных в п
унктах 1, 7 или 12 настоящего Положения.То есть, сдать документы на обмен паспорта гражданин может только после достижения им соответствующего возраста. Но после достижения им этого возраста паспорт становиться недействительным и проживание по нему влечет привлечение гражданина к административной ответственности по части 1 статьи 19.15 КоАП РФ.
А органы внутренних дел новый паспорт выдают в десятидневный срок после сдачи соответствующих документов.
Получается, что данное разъяснение Верховного суда сделало правонарушителями всех без исключения граждан Российской Федерации, достигающих 20 и 45-летнего возраста. Причем сделало их нарушителями автоматически, не взирая ни на какие условия, ведь сдать документы на обмен и получить паспорт в тот же день – нереально.
Исчисление сроков давности. Выделение правонарушения в самостоятельный состав.
Отсутствует явным образом выраженное отнесение состава данного правонарушения (нарушение сроков обмена паспорта) к оконченному или длящемуся. Отсутствие выделения указанного состава в отдельный, позволяет двояко трактовать не только возникающую ситуацию, но разъяснения Верховного Суда по данному вопросу. Отсюда и двусмысленность толкования истечения сроков давности.
Пункт 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ 24 марта 2005 г. № 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" гласит:
"…
19. Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации предусмотрена возможность привлечения к административной ответственности только за оконченное правонарушение.
Административное правонарушение считается оконченным с момента, когда в результате действия (бездействия) правонарушителя имеются все предусмотренные законом признаки состава административного правонарушения.
В случае, если в соответствии с нормативными правовыми актами обязанность должна быть выполнена к определенному сроку, правонарушение является оконченным с момента истечения этого срока.
…"
Гражданином нарушается срок подачи документов на обмен паспорта, установленный нормативным правовым актом – постановлением Правительства РФ.
В результате бездействия гражданина (не подачи в установленные законом сроки документов на обмен паспорта) налицо все предусмотренные законом признаки состава инкриминируемого гражданину административного правонарушения – "проживание по недействительному паспорту".
То, что именно бездействие гражданина приводит к образованию состава инкриминируемого ему административного правонарушения, - очевидно.
А эту ситуацию разъясняет пункт 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ 24 марта 2005 г. № 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях":
"…
14. Судье следует иметь в виду, что статьей 4.5 КоАП РФ установлены сроки давности привлечения к административной ответственности, истечение которых является безусловным основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении (пункт 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ). При этом не может быть удовлетворено ходатайство лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, о рассмотрении дела по существу.
Срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения). В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.
Согласно части 2 статьи 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью первой этой статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. При применении данной нормы судьям необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом. Невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.
Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не была выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.
…"
Исчерпывающе точно и полностью применимо к данной ситуации.
Гражданином нарушена обязанность к установленному сроку, предусмотренному нормативным актом (Положение о паспорте гражданина РФ).
Нарушение этой обязанности и образовало все предусмотренные законом признаки состава инкриминируемого гражданину административного правонарушения и сделало инкриминируемое гражданину административное правонарушение оконченным (согласно пункта 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ 24 марта 2005 г. № 5).
Документ Верховного Суда РФ "Ответы на вопросы. Вопросы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", утвержденные постановлением президиума Верховного Суда Российской Федерации от 1 марта 2006 года, так же подтверждают сделанный вывод, а именно - в ответе на вопрос № 15 говориться:
"…
Следовательно, проживание по месту жительства или по месту пребывания гражданина Российской Федерации, паспорт которого не был им заменен в срок, определенный в пункте 7 Положения о паспорте, в связи с достижением гражданином определенного возраста, влечет привлечение гражданина к ответственности в соответствии с частью 1 статьи 19.15 КоАП РФ.
…"
Из смысла данного ответа следует, что именно не замена паспорта в определенный пунктом 7 Положения о паспорте срок и образует состав правонарушения, выражающийся в проживании по недействительному паспорту и влекущий привлечение гражданина к ответственности в соответствии с частью 1 статьи 19.15 КоАП РФ.
То есть – невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом (Положение о паспорте) обязанности к установленному в нем сроку (пункт 7 Положения о паспорте).
А это, согласно пункту 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ 24 марта 2005 г. № 5 не является длящимся правонарушением.
Следовательно, срок давности должен исчисляться с момента наступления указанного нормативным актом срока, то есть со следующего дня после истечения срока, указанного в пункте 7 "Положения о паспорте гражданина Российской Федерации.
Нарушения при оформлении протоколов об административных правонарушениях. Неисполнение отдельными сотрудниками правоохранительных органов своих служебных обязанностей и провоцирование совершения гражданами правонарушений.
Две проблемы связанные с органами внутренних дел.
Первое – заполнение графы "Документ, удостоверяющий личность". Это только паспорт, как сказано в разъяснении Верховного суда.
Второе – неисполнение правоохранительными органами своих обязанностей по своевременному информированию граждан, а так же по выявлению, пресечению и предотвращению правонарушений, хотя это возложено на них соответствующими должностными инструкциями. К тому же они располагают все полнотой информации.
Да и согласно действующим положениям они (ОВД) должны вести постоянную работу работы по выявлению недействительных паспортов, так как должны предоставлять соответствующую информацию в МНС РФ и федеральную базу недействительных паспортов.
Первое – заполнение графы "Документ, удостоверяющий личность".
При составлении протокола о совершенном административном правонарушении по ч.1 ст.19.15 КоАП РФ заполнению подлежит, в том числе и графа "Документ, удостоверяющий личность". Информация, заносимая в данную графу, призвана удостоверить подлинность внесенных в указанный протокол сведений о лице, совершившим правонарушение. Иными словами – удостоверить, что к административной ответственности привлечено именно то лицо, которое совершило указанное правонарушение.
Таковым документом является только паспорт. Ниже приведено разъяснение Верховного суда.
Вопросы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
Вопрос 14: Можно ли признать правонарушением, предусмотренным частью 1 статьи 19.15 КоАП РФ, проживание или пребывание без паспорта, если у гражданина имеется иной документ, удостоверяющий личность: свидетельство о рождении, заграничный паспорт, удостоверение личности - для военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов), военный билет - для солдат, матросов, сержантов и старшим, проходящих военную службу по призыву или контракту; справка об освобождении из мест лишения свободы, иные, выдаваемые органами внутренних дел документы, удостоверяющие личность гражданина, учитывая положение статьи 10 Федерального закона "О гражданстве"?
Ответ:
Согласно части 1 статьи 19.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях проживание по месту жительства или по месту пребывания гражданина Российской Федерации, обязанного иметь удостоверение личности гражданина (паспорт), без удостоверения личности гражданина (паспорта) или по недействительному удостоверению личности гражданина (паспорту) либо без регистрации по месту пребывания или по месту жительства влечет наложение административного штрафа в размере от пятнадцати до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда.Согласно статье 10 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ "О гражданстве" (в редакции от 2 ноября 2002 года) документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, является паспорт гражданина Российской Федерации или иной основной документ, содержащие указание на гражданство лица. Виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, определяются федеральным законом.
В настоящее время федеральными законами не предусмотрены виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года № 828, паспорт гражданина Российской Федерации является основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации.
Паспорт обязаны иметь все граждане Российской Федерации, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории Российской Федерации (часть 2 пункта 1 Положения).
Вместе с тем согласно части 3 пункта 7 Положения военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, паспорта выдаются или заменяются по месту их жительства по окончании установленного срока военной службы по призыву.
В силу пункта 17 этого же Положения в случае утери паспорта до оформления нового паспорта органом внутренних дел выдается гражданину по его просьбе временное удостоверение личности.
Согласно пункту 1 статьи 2.3 Кодекса административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста шестнадцати лет.
Следовательно, проживание или пребывание гражданина, достигшего шестнадцати лет, без паспорта, кроме военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, и граждан, имеющих временное удостоверение личности, выданное органом внутренних дел, является правонарушением, предусмотренным частью 1 статьи 19.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, независимо от наличия у гражданина другого документа.
"Ответы на вопросы 4 квартал 2005 года", утвержден постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 1 марта 2006 г.
Как правило, протокол о административном правонарушении составляют сотрудники паспортного стола отделения милиции, как на то их уполномочивает закон.
Так вот, эти осведомленные лица в графу "Документ, удостоверяющий личность", вносят данные сдаваемого гражданином на обмен паспорта.
Следующая графа в протоколе называется "Существо административного правонарушения". Туда, как правило, вносится стандартная запись: "Гражданин имярек проживал по недействительному паспорту с … по настоящее время ".
Получается абсурдная ситуация. Сотрудники ПВС в графу "Документ, удостоверяющий личность" вносят данные недействительного документа. А если паспорт недействителен, то значит он не выполняет свою функцию. Основная и главная функция паспорта гражданина Российской Федерации – удостоверять личность гражданина на территории Российской Федерации.
Если паспорт не действителен – он не может удостоверять личность его владельца.
Сотрудники ПВС все это прекрасно знают в силу своих служебных обязанностей. А значит, они сознательно вносят в протокол об административном правонарушении заведомо ложные сведения, касающиеся установления и удостоверения личности правонарушителя.
А, следовательно, если в графу "Документ, удостоверяющий личность", вносятся данные сдаваемого гражданином на обмен паспорта, то есть недействительного, то совершенно очевидно, что данными протокола личность гражданина, подлежащего привлечению к административной ответственности, не установлена. То есть, не установлено лицо, подлежащее привлечению к административной ответственности, что исключает дальнейшее производство по делу.
Однако, в большинстве случаев, вместо того, что бы отправить протокол для исправления недостатков, лицу, его составившему, начальник органа внутренних дел выносит решение по такому недействительному протоколу, которое, естественным образом, так же является незаконным. Думаю, что если поднять архивы административных протоколов, то таких "ляпов" обнаружится достаточно много.
А что делать в такой ситуации сотрудникам правоохранительных органов?
Но ведь личность гражданина может быть удостоверена и иными способами.
В частности, можно проверить (удостоверить) истинность внесенных в протокол сведений о лице, совершившем правонарушение, путем устного телефонного запроса по ЦАБ (Центральному Адресному Бюро) с указанием в графе "Документ, удостоверяющей личность" результата запроса и служебного номера оператора, давшего справку.
Или же подлинность данных, внесенных в протокол об административном правонарушении, можно было подтвердить сведениями по данным картотеки выданных паспортов, которая ведется в паспортном столе.
Второе – неисполнение правоохранительными органами своих обязанностей по своевременному информированию граждан, а так же по выявлению, пресечению и предотвращению правонарушений, хотя это возложено на них соответствующими должностными инструкциями.
Приведу эти документы.
Первый – это уже упоминавшееся "Положение о паспорте гражданина Российской Федерации". Пункт 8 этого "Положения" гласит:
Контроль за исполнением настоящего Положения осуществляется органами внутренних дел.
Второй документ - "Инструкция о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации", утвержденная
Приказом МВД России от 15 сентября 1997 г. № 605.Пункты 11 и 12 указанной Инструкции гласят:
11. Начальники паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел:
- организуют работу по выдаче и замене паспортов гражданам;
- определяют должностные обязанности сотрудников паспортно-визовых подразделений и осуществляют контроль за их выполнением;
- принимают меры по совершенствованию форм и методов служебной деятельности, обучению и воспитанию подчиненных;
- несут персональную ответственность за соблюдение законности и состояние работы в паспортно-визовых подразделениях.
12. Сотрудники паспортно-визовых подразделений в процессе исполнения своих должностных обязанностей в пределах компетенции принимают меры по выявлению, предотвращению и пресечению правонарушений, устанавливают причины и условия, способствующие их совершению.
То есть, два документа – постановление правительства и ведомственная инструкция возлагает на органы внутренних дел в целом, и на паспортно-визовые подразделения, в частности, обязанности по контролю за исполнением "Положения о паспорте гражданина Российской Федерации", а значит и за исполнение пунктов 7 и 15 данного "Положения", а так же обязанности по выявлению, предотвращению и пресечению правонарушений.
Указанные выше документы прямо возлагают на сотрудников паспортных столов обязанность выявлять, предотвращать и пресекать правонарушения в процессе исполнения ими своих служебных обязанностей в пределах компетенции.
В силу исполнения своих служебных обязанностей сотрудники ПВС достоверно знают о нарушении гражданами сроков обмена паспорта, что в дальнейшем приводит к образованию в действиях гражданина состава правонарушения, предусмотренного частью 1 ст.1.15 КоАП РФ, однако, в большинстве случаев, не предпринимают никаких мер по пресечению данного правонарушения, пока гражданин сам не явится в паспортный стол.
Может сотрудники ПВС все-таки не знают о такой ситуации, или не располагают необходимой информацией? Отнюдь.
Опять обратимся к официальным документам.
"…
VII. Некоторые вопросы организации служебной деятельности паспортно-визовых подразделений
…
97. Руководители паспортно-визовых подразделений организуют работу подчиненных подразделений, систематически осуществляют контроль за их деятельностью, оказывают практическую и методическую помощь в решении возложенных на них служебных задач.
98. В решении задач, связанных с выдачей паспортов гражданам, организация работы включает в себя:
…
98.6. Устранение и выявление недостатков, причин и условий их вызывающих.
…
98.8. Отчетность о проделанной работе и ее результатах.
В отчетах о проделанной работе и ее результатах отражаются статистические сведения, а также другие показатели, характеризующие результаты служебной деятельности паспортно-визовых подразделений по выдаче паспортов гражданам. Кроме цифровых сведений кратко излагаются характерные факты по отдельным направлениям работы, предложения по ее совершенствованию.
Применительно к деятельности паспортных подразделений в отчетах о проделанной работе и ее результатах должны быть дополнительно отражены сведения:
- об эффективности участия сотрудников в профилактике правонарушений, выявлении преступников и лиц, находящихся в розыске;
…
- об анализе административной практики, законности применения мер административного воздействия;
VIII. Учет выданных паспортов
100. Первичный учет выданных паспортов формируется по месту выдачи (замены) паспорта в паспортно-визовых подразделениях из сведений, содержащихся в заявлении о выдаче (замене) паспорта по
форме N 1 П, с использованием программного комплекса по оформлению паспортов и учету паспортов (бланков паспорта) (далее - "ПК "Паспортный стол").Из базы данных "ПК "Паспортный стол" осуществляется выгрузка информации о выданном паспорте. Выгрузке подлежат сведения по перечню обязательных реквизитов учета выданных паспортов (
приложение 24), которые направляются не реже одного раза в неделю в паспортно-визовые подразделения ГУВДРО СОБ МВД России, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации для организации регионального учета выданных паспортов.…
Приложение 24
к
Инструкции о порядке выдачи,замены, учета и хранения паспортов
гражданина Российской Федерации
Перечень обязательных реквизитов учета выданных паспортов
Серия паспорта.
Номер паспорта.
Дата выдачи паспорта.
Регион выдачи паспорта.
Город/район выдачи паспорта.
Населенный пункт выдачи.
Наименование органа внутренних дел, выдавшего паспорт.
Код подразделения.
Причина выдачи паспорта.
Серия предъявленного документа.
Номер предъявленного документа.
Дата выдачи предъявленного документа.
Орган, выдавший предъявленный документ.
Фамилия владельца.
Имя владельца.
Отчество владельца.
Дата рождения владельца.
Регион рождения владельца.
Город/район рождения владельца.
Населенный пункт рождения владельца.
Вид регистрации владельца.
Регион регистрации владельца.
Город / район регистрации владельца.
Населенный пункт регистрации владельца.
Улица, N дома, N квартиры регистрации владельца.
…"
"Инструкция о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации", утвержденная
Приказом МВД России от 15 сентября 1997 г. № 605Помимо того, что указанная информация хранится у сотрудников ПВС в виде картотеки и компьютерной программы, обязанность по предоставлению информации о недействительных паспортах возложена на них совместным приказом МНС России и МВД России от 31.12.2003 N БГ-4-09/34дсп/1040дсп "О взаимодействии налоговых органов Российской Федерации и органов внутренних дел Российской Федерации по предоставлению сведений о физических лицах", зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации 16.01.2004 N 5148.
И на основании сведений, получаемых, в том числе из МВД РФ и его подразделений в рамках исполнения данного приказа, в МНС России ведется, в том числе, программно-информационный комплекс "Недействительные паспорта" и "Справочник недействительных паспортов".
"…
В связи с вступлением в силу с 1 января 2004 года Налогового кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 23.12.2003 N 185-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования процедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", а также утверждением совместного приказа Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 31.12.2003 N БГ-4-09/34дсп/1040дсп "О взаимодействии налоговых органов Российской Федерации и органов внутренних дел Российской Федерации по предоставлению сведений о физических лицах" приказываю:
…"
Приказ МНС РФ от 21 июля 2004 г. N САЭ-3-09/433 "О совершенствовании организации работы по обеспечению достоверности сведений о физических лицах в информационных ресурсах налоговых органов"
"…
1.3. Основными целями создания и ведения ПИК "Недействительные паспорта" являются:
- выполнение требований совместного приказа МНС России и Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД России) от 31.12.2003 N БГ-4-09/34ДСП/1040ДСП "О взаимодействии налоговых органов Российской Федерации и органов внутренних дел Российской Федерации по предоставлению сведений о физических лицах" (далее - Приказ), который регламентирует взаимодействие налоговых органов и органов МВД России в целях реализации норм пункта 8 статьи 85 Кодекса по порядку предоставления указанных сведений;
- формирование информационного ресурса о паспортах граждан Российской Федерации в целях недопущения использования недействительных паспортов при государственной регистрации и при постановке на учет налогоплательщиков или учете сведений о физических лицах в налоговых органах, а также в целях актуализации содержащейся в базе данных ЕГРН информации.
2. Состав ПИК "Недействительные паспорта" и источники его формирования
2.1. Рабочая Картотека - информационный ресурс ИМНС России (УМНС России)*, содержащий информацию о выданных гражданам паспортах, сообщаемую по запросам налоговых органов Российской Федерации по форме П (запрос по форме П) (приложение 1), о паспортах, замененных гражданами Российской Федерации (форма ЗП) (приложение 2), а также о паспортах, заявления об утрате которых поступили в орган МВД России (форма УП) (приложение 3), полученную от органов МВД России. Указанные формы утверждены Приказом.
Информация из Рабочей картотеки ежедневно выгружается для передачи на вышестоящий уровень. Выгрузке подлежат:
все вновь поступившие сведения по форме ЗП и УП;
запросы по форме П, на которые получен ответ из органов МВД России.
из ПИК "Сведения об умерших" - о паспортах умерших физических лиц, сведения о которых поступили от органов ЗАГС, согласно пункту 3 статьи 85 Кодекса;
из Рабочей картотеки - о признанных недействительными паспортах согласно отметкам органов МВД России в ответах на запросы по форме П;
из Рабочей картотеки - о замененных паспортах из форм ЗП согласно сведениям, полученным по форме ЗП от органов МВД России;
от МВД России - о недействительных паспортах, сведения о которых предоставляются в централизованном порядке
**.согласно отметкам органов МВД России о подтверждении паспортных данных в ответах на запросы по форме П;
о паспортах, выданных взамен недействительных (в связи с достижением возраста и т.д.) согласно сведениям, полученным по форме ЗП от органов МВД России.
2.5. Сводный ресурс паспортов - сводный информационный ресурс паспортных данных, который формируется на федеральном уровне и объединяет следующие информационные ресурсы:
справочник недействительных паспортов;
сводная картотека запросов;
картотека заявлений об утрате паспорта.
При вводе сведений, полученных в централизованном порядке от МВД России, датой признания паспорта недействительным является дата отправки телеграммы МВД России в органы МВД России по субъектам Российской Федерации.
3. Работа с информацией, поступающей от органов МВД России по формам ЗП и УП
3.1 Сведения из органов МВД России по формам ЗП и УП поступают в налоговые органы по месту жительства граждан, как на бумажных носителях, так и в электронном виде.
Датой признания недействительным замененного паспорта, указанного в сведениях по форме ЗП, является дата выдачи гражданину паспорта, выданного взамен.
…
Проводится контроль соблюдения установленного срока представления сведений органами МВД России на основе протокола обработки данных.
…
В случае если паспорт, информация о котором отсутствует в ПИК "Недействительные паспорта", был выдан после 1 января 2004 года, т.е. после возникновения обязанности у органов МВД России сообщать налоговым органам сведения по форме УП и ЗП, формирование и направление запроса по форме П не обязательно.
…"
приказом МНС РФ от 21 июля 2004 г. N САЭ-3-09/433)
То есть, не предоставляя вовремя информацию о недействительных паспортах, которые утратили срок действия, правоохранительные органы вводят в заблуждение МНС РФ относительно действительности паспорта гражданина РФ.
Ведь в "Методических указаниях…" четко сказано, что "… Датой признания недействительным замененного паспорта, указанного в сведениях по форме ЗП, является дата выдачи гражданину паспорта, выданного взамен…".
То есть, пока гражданин сам не придет менять свой недействительный паспорт в паспортный стол ОВД, этот недействительный паспорт по базе ПИК "Недействительные паспорта" будет считаться действительным со всеми вытекающими из этого факта последствиями.
Таким образом, в результате ненадлежащего выполнения сотрудниками ПВС своих служебных обязанностей возникает ситуация, когда по недействительному паспорту можно зарегистрировать юридическое лицо, встать на учет, как налогоплательщик и т.д.
Учитывая вышеизложенное, можно констатировать, что сотрудники ПВС:
1. Обладают всей полнотой информации о сроках наступления недействительности паспорта гражданина РФ в связи с достижением им 20 или 45-летнего возраста.
2. Указанная информация является для них легко доступной и существует, как в электронном, так и бумажном виде.
3. В силу своих служебных обязанностей обязаны регулярно и своевременно направлять информацию о недействительных паспортах в вышестоящие органы. Невыполнение этой обязанности влечет за собой создание всех необходимых и достаточных условий для совершения преступлений в налоговой сфере.
4. В силу своих служебных обязанностей обязаны предпринимать все необходимые меры для предотвращения правонарушений в сфере своей компетенции. Вопросы своевременной выдачи и замены паспортов по всем основаниям – прямая сфера компетенции сотрудников ПВС.
5. Обязаны контролировать исполнение требований "Положения о паспорте гражданина Российской Федерации".
Таким образом, сотрудники ПВС имеют все возможности и средства для предотвращения совершения гражданами правонарушений, связанных с нарушением срока обмена паспорта, кроме того, на них прямо возложены соответствующие обязанности, и, наконец, невыполнение этих обязанностей влечет за собой создание благоприятных условий для совершения преступлений в налоговой сфере.
Вот и получается, что сотрудники паспортно-визовой службы, в рамках исполнения своих служебных обязанностей, должны своевременно и персонально информировать граждан о сроках и условиях замены паспорта при достижении ими 20 и 45 летнего возраста, с целью предотвращения совершения гражданами правонарушений.
Это не составляет для них никакого труда, так как все необходимые данные для этого у них имеются, а одной из главных задач правоохранительных органов является именно профилактика правонарушений и преступлений.
Что же касается устранения причин и условий, способствующих совершению правонарушений, то совершенно очевидно, что, в том числе, именно такая работа сотрудников паспортно-визовых служб существенно сократит количество правонарушений, совершаемых гражданами.
Для устранения указанных спорных моментов и приведения ситуации в рамки законности необходимо, на мой взгляд, сделать три шага.
Первое.
Дополнить статью 19.15 КоАП РФ (хотя можно и 19.16 – по смыслу) частью, вводящую санкцию за нарушение сроков обмена паспорта. На мой взгляд, она не должна превышать санкцию за утрату или умышленную порчу паспорта.
Второе.
Обязать МВД внести дополнение в Инструкцию, прямо обязывающую сотрудников ПВС официальным порядком информировать граждан о необходимости и сроках замены паспорта по причинам достижения 20-ти и 45-ти летнего возраста.
Третье.
Внести дополнение в положение о паспорте, в части, касающейся описания паспорта. Так, необходимо добавить в извлечение из Положения на последней странице информацию о необходимости замены паспорта и сроках такой замены.
Предложенные изменения, на мой взгляд, полностью исключат любую возможность двоякого толкования ситуации, устранят юридическую неурегулированность и коррупционную составляющую.
Граждане будут своевременно и доступно оповещены и в случае игнорирования ими предупреждения будут привлечены к административной ответственности именно за то деяние, которое совершили, чего сейчас нет. Нарушают одно, а привлекают за другое, а нарушение остается безнаказанным.
А если гражданин, не поменявший вовремя паспорт, продолжает жить по недействительному паспорту, то это уже будет прямое упущение ОВД, поскольку им достоверно об этом известно. И получается, что в данной ситуации ОВД идут на сокрытие правонарушений от учета и не предпринимают никаких мер по профилактике правонарушений.
То есть, разграничив ответственность и четко определив права и обязанности граждан и ОВД, мы уберем коррупционную составляющую.
1. У гражданина будет постоянно ему доступная информация о необходимости замены паспорта и сроках такой замены.
2. Правоохранительные органы, официальным образом извещая граждан о необходимости и сроках замены паспорта, будут выполнять свою основную функцию – профилактику правонарушений.
3. Своевременно извещенный и должным доступным образом проинформированный гражданин совершит конкретное оконченное правонарушение, за которое предусмотрена конкретная санкция, если уклонится от своевременного исполнения своей обязанности.
4. Правоохранительные органы в этом случае привлекут его к ответственности именно за то действие, которое он совершил.
5. Станет невозможной ситуация, когда отдельные сотрудники правоохранительных органов сами создают условия и возможности для совершения гражданами правонарушений, при этом совершая сокрытие правонарушений от учета.
Так же, хочу проинформировать, что я обращался по этому вопросу к Губернатору Санкт-Петербурга.
В настоящее время обозначенная проблема юридической неурегулированности вопроса применения санкций в рамках административного законодательства к гражданам, нарушившим срок обмена паспорта в связи с достижением 20 и 45-летнего возраста, прорабатывается Комитетом по вопросам законности, правопорядка и безопасности Правительства Санкт-Петербурга совместно с прокуратурой Санкт-Петербурга, контролирующей исполнение действующего законодательства.
С уважением,
Приложения:
1. Копия жалобы в прокуратуру Калининского района от 26.02.06 на 4 листах
2. Копия жалобы в прокуратуру Калининского района от 28.02.06 на 8 листах
3. Копия ответа из прокуратуры Калининского района от 27.03.06 на 2 листах
4. Копия заявления в прокуратуру Санкт-Петербурга от 3
