К последней записи На главную страницу Профессиональные публикации История о просроченном паспорте   Читать книгу "Просроченный паспорт. Закон и реальность"

Просроченный паспорт. Важный аспект проблемы.

С момента вынесения решения суда, восстановившего справедливость, прошло уже около трех лет. Уже многое изменилось в административной практике, уже были и смешные и грустные истории, была написана книга «Просроченный паспорт. Закон и реальность», были выигранные и проигранные суды.
Но проблема осталась, как остались и вопросы у людей попавших в аналогичную ситуацию – забывших про срок обмена паспорта. По мере сил и возможностей, мы стараемся помогать, не оставляя практически ни одно письмо без ответа.
Недавно я получил еще одно письмо от своего нового корреспондента, которое опять всколыхнуло во мне уже ранее испытанную восхитительную жажду драки.
Мой корреспондент задается, в общем-то, правильными вопросами, обращая внимание на самый спорный, с первого взгляда, элемент выстроенной юридической конструкции.
Если коротко сформулировать его сомнения, то речь идет о:
1. Гражданин, нарушивший срок обмена паспорта, фактически проживает по недействительному паспорту. Да, санкции за нарушение сроков обмена паспорта не предусмотрено, но разве это запрещает привлечь гражданина к ответственности за фактическое проживание по недействительному  паспорту. И получается, что гражданин не освобождается от ответственности, а избегает ее при помощи срока давности.
2. Да, просроченный паспорт является недействительным и не может удостоверять личность гражданина. Но разве это делает недействительными сведения о личности гражданина, вносимые в протокол. Ведь личность можно установить и в зале суда.
Что ж, вполне обоснованные сомнения. И я вижу необходимость более подробно и тщательно изложить свою позицию по данным вопросам, и доказать юридическую состоятельной предлагаемого мною решения.
Оставим в стороне морально-этические взаимоотношения гражданина и государства, и сосредоточимся на законной стороне вопроса. Хотя от моральной составляющей нам все равно не уйти. Этот аспект проблемы очень четко и емко сформулировал Владимир Путин – «Закон всегда морален, иначе это плохой Закон». А плохие законы надо менять.
Итак, приступим.

Законно ли привлечение гражданина, нарушившего срок обмена (получения) паспорта,  то есть нарушившего требования пункта 7 (или 1) «Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 828, к административной ответственности за фактическое проживание по недействительному паспорту с наложением санкций в рамках части 1 статьи 19.15 КоАП РФ?
 И морально ли это действие государства по отношению к гражданину?
Для начала давайте решим самый простой формальный вопрос – охватываются ли составом части 1 статьи 19.15 КоАП РФ действия гражданина по неисполнению возложенной на него обязанности по своевременной замене (получению) паспорта (как то установлено вышеприведенным постановлением правительства).
Ответ – нет, не охватывается.
Вот что пишет в своем официальном ответе на нашу жалобу прокурор Калининского района города Санкт-Петербурга (его ответ дважды полностью подтверждала городская Прокуратура Санкт-Петербурга):
 « ... Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ст. 19.15 КоАП РФ, состоит в проживании по недействительному паспорту.
Таким образом, неисполнение к установленному сроку обязанности по предоставлении документов на замену паспорта не относится к признакам объективной стороны состава административного правонарушения. Правонарушение состоит именно в продолжаемом до момента выявления действии - проживании по недействительному паспорту... ».
 Отсюда следует прямой вывод – за нарушение сроков обмена паспорта привлекать к административной ответственности по части 1 статьи 19.15 КоАП РФ нельзя. Это незаконно.
Однако остается второй вопрос. После того, как гражданин своим бездействием нарушил пункт 7 (или 1) «Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации», он начинает фактически проживать по недействительному паспорту. Здесь заметим в скобках, что органы УФМС (бывшая паспортная служба) МВД РФ в силу исполнения своих служебных обязанностей знает о точной дате начала проживания гражданина по недействительному паспорту, то есть – они осведомлены о совершении правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.15 КоАП РФ с момента возникновения в действиях гражданина состава данного правонарушения. Подробнее на этом вопросе мы остановимся позже, пока я лишь процитирую выдержку из решения Калининского федерального районного суда города Санкт-Петербурга:
«...Таким образом, обязанность по замене паспорта в установленный законом срок (пункт 7 Положения) лежит на гражданине, а контроль за исполнением данной обязанности возложен на органы внутренних дел, которым в силу исполнения своих служебных обязанностей известно и о точной дате замены паспорта гражданина РФ и о его действиях по осуществлению своей обязанности...»
Так вот, гражданин, нарушивший срок обмена (получения) паспорта, фактически проживает по недействительному паспорту. Значит, привлечение гражданина к ответственности по части 1 статьи 19.15 КоАП РФ законно!?

Статья 19.15 КоАП РФ. Проживание гражданина Российской Федерации без удостоверения личности гражданина (паспорта) или без регистрации
1. Проживание по месту жительства или по месту пребывания гражданина Российской Федерации, обязанного иметь удостоверение личности гражданина (паспорт), без удостоверения личности гражданина (паспорта) или по недействительному удостоверению личности гражданина (паспорту) либо без регистрации по месту пребывания или по месту жительства -
влечет наложение административного штрафа в размере от пятнадцати до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда.

А вот здесь и начинается самое интересное, сложное и запутанное. Именно здесь правоприменительная практика входит в противоречие с логикой, буквой и духом Закона.
Думаю, меня никто не осудит за то, что я прибегну к помощи и поддержке знаменитого русского философа Ивана Андреевича Ильина, который писал, что российская юриспруденция издревле отличалась сочетанием христианского духа с утонченным чувством справедливости и неформальным созерцанием права, и буду рассматривать проблему именно в этом ракурсе.
Подробнейшим образом эта ситуация разобрана в моей книге «Просроченный паспорт. Закон и реальность», повторяться нет смысла, поэтому здесь я буду приводить доводы без подробных обоснований, как это сделано в книге.
Суть вопроса заключается в следующем.
Состав правонарушения, предусмотренный частью 1 статьи 19.15 КоАП РФ может образоваться в действиях гражданина только в трех случаях:
1. Неполучение паспорта, его утрата (в том числе по небрежности) или полное уничтожение (умышленное или неумышленное)
2. Истечение срока действия паспорта, внесение в него не предусмотренных законодательством отметок и данных, порча паспорта (умышленная или неумышленная).
3. Не получение регистрации или ее утрата (тем или иным образом).
Третий пункт нас сейчас не интересует, сосредоточимся на первых двух.
 Несложно заметить, что за все указанные в этих пунктах действия, действующее законодательство предусматривает ответственность.
Обязанность получения паспорта предусмотрена статьей 1 «Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации».
Ответственность за нарушение данной статьи установлена пунктом 9 «Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации»: «Нарушение требований настоящего Положения влечет за собой ответственность должностных лиц и граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Ответственность за утрату по небрежности или умышленную порчу  паспорта установлена статьей 19.16 КоАП РФ.
Обязанность замены паспорта с истекшим сроком действия  установлена пунктом 7 указанного выше Положения, а ответственность – все тем же пунктом 9.
Что касается неумышленных действий, приведших к утрате, повреждению, уничтожению паспорта, либо внесению в него не предусмотренных сведений, то мне не известны случаи массового привлечения граждан к ответственности за проживание по недействительному паспорту в этих ситуациях.
Это, конечно, не значит, что таких ситуаций не было, но, повторюсь, о массовых случаях, как с нарушением сроков обмена паспорта – речи не идет.

Итак, за все возможные действия (бездействия) гражданина, которые приводят к образованию в его действиях состава правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.15 КоАП РФ (проживание по недействительному паспорту или без паспорта) ответственность установлена.
А это значит, что в случае привлечения гражданина к ответственности за указанные выше действия проживание по недействительному паспорту прекращается.
 Так законно или нет двойное привлечение гражданина к ответственности за одно нарушение?
 Да, это одно нарушение приводит к образованию в действиях гражданина двух составов правонарушения. Значит надо привлекать за оба?
Как бы не так.
Как говориться, кого привлекли сразу за утрату паспорта по небрежности и за проживание по недействительному паспорту – поднимите руку. Что-то я не вижу леса рук, да и вообще их не вижу...
 А кого привлекли к ответственности за проживание без паспорта, который сгорел вместе с другими документами?
Может быть , за проживание по недействительному паспорту привлекают граждан, у которых украли документы, или у которых ребенок вырвал из паспорта пару страниц?
Фигушки.  
 А почему?
Потому что есть официальная санкция за утрату паспорта по небрежности или его умышленную порчу.
Дважды привлечь к ответственности за один и тот же проступок ни у кого рука не поднимается. Ибо это незаконно и аморально.
 Еще пояснения нужны?
Законодатель забыл предусмотреть санкцию за нарушение сроков обмена (получения) паспорта, при этом ответственность продекларирована. Но ведь гражданин не виноват, что законодатель забыл...
А вследствие этого правоприменители, ничтоже сумняшись, не наказывают гражданина за совершенный им проступок, а наказывают за следствие этого проступка.
 И тут кроется самый большой подводный камень, я бы сказал – огромная мина замедленного действия.
 Процитируем вторую часть марлезонского балета статьи 19.15 КоАП РФ:

Допущение лицом, ответственным за соблюдение правил регистрационного учета, проживания гражданина Российской Федерации без удостоверения личности гражданина (паспорта) или по недействительному удостоверению личности гражданина (паспорту) либо без регистрации по месту пребывания или по месту жительства, а равно допущение гражданином проживания в занимаемом им или в принадлежащем ему на праве собственности жилом помещении лиц без удостоверения личности гражданина (паспорта) либо без регистрации по месту пребывания или по месту жительства -
влечет наложение административного штрафа в размере от двадцати до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда.

 О чем это я?
Вернемся к цитате из решения суда:
«...Таким образом, обязанность по замене паспорта в установленный законом срок (пункт 7 Положения) лежит на гражданине, а контроль за исполнением данной обязанности возложен на органы внутренних дел, которым в силу исполнения своих служебных обязанностей известно и о точной дате замены паспорта гражданина РФ и о его действиях по осуществлению своей обязанности...»
Для справки – пункт 8 «Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации» гласит: «Контроль за исполнением настоящего Положения осуществляется территориальными органами Федеральной миграционной службы».
 То, что органы УФМС осведомлены о точных сроках замены (получения) паспорта гражданами на подведомственной территории – понятно. И долго останавливаться на этом нет смысла. У них есть отчетность, картотеки, электронные базы данных... Можно вообще ничего не говорить, а лишь еще раз процитировать пункт 8 «Положения о паспорте...», после которого процитировать пункт 9 этого же Положения: «Нарушение требований настоящего Положения влечет за собой ответственность должностных лиц и граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации».
То есть, если органы УФМС не исполняют пункт 8, то сотрудники этих подразделений подлежат ответственности по пункту 9.
 Резонный вопрос – а предусмотрена ли санкция в действующем законодательстве для таких случаев?
А как же – конечно!
Вернемся к части второй статьи 19.15 КоАП РФ: «Допущение лицом, ответственным за соблюдение правил регистрационного учета, проживания гражданина Российской Федерации без удостоверения личности гражданина (паспорта) или по недействительному удостоверению личности гражданина (паспорту) ...»
 Что это значит?
А это значит, что если сотрудник УФМС на подведомственной территории не контролирует исполнение гражданином своей обязанности по замене (получению) паспорта, то он фактически допускает проживание этого гражданина на своей территории по недействительному паспорту (без паспорта).
 Возражения есть? Нету!
 А теперь примеры в студию – сколько работников УФМС привлекли по данной статье?
 Помочь посчитать, или до десяти сами сумеете?:)
 А почему?
А потому, что тогда нужно каждый раз составлять два протокола – один на «забывчивого» гражданина, другой – на не исполнившего свои обязанности сотрудника УФМС.

 Вот и получается, что, не снимая вины с гражданина, его правонарушение «по незнанию» при добросовестном исполнении сотрудниками УФМС своих обязанностей невозможно.
Мы не берем в расчет тех несознательных граждан, которые сознательно нарушают Закон, мы говорим о тех гражданах, которые не знали о точных сроках замены паспорта или не смогли в силу бюрократических проволочек вовремя сдать документы на обмен. А таких (я имею ввиду второй случай) – очень и очень много, в том числе и среди моих корреспондентов.
 И абсолютно морально привлекать к ответственности наряду с гражданином чиновника, который не выполняет возложенные на него государством обязанности. То, что это законно – мы уже выяснили.

 Было бы нечестно закончить на этом рассмотрение первого вопроса. Критиковать легче всего, а что надо делать?
На самом деле все предельно просто – каждый должен выполнять свои обязанности. Гражданин – свои, сотрудники УФМС – свои. И каждый должен нести ответственность за свои поступки.
Сотрудники УФМС должны контролировать исполнение гражданами своих обязанностей, причем делать это загодя, а не по факту, иначе в их действиях сразу же образуется состав правонарушения, предусмотренный частью 2 статьи 19.15 КоАП РФ.
Граждане обязаны вовремя сдавать документы на обмен, неся ответственность по части 1 статьи 19.15 КоАП РФ за проживание по недействительному паспорту, если не сделали это в установленный Законом срок.
Таким образом получится, что к ответственности будут привлекаться действительно недобросовестные граждане, проигнорировавшие предупреждение сотрудников УФМС.

Конечно, остается самый главный вопрос – отсутствие санкции за нарушение пунктов 1,7 «Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации». Но это уже вопрос к законодателям. И если они действительно намерены бороться с коррупцией, то лучший повод можно найти только на наших дорогах.

Итак, резюмируем первую часть.
 По действующему законодательству привлечение гражданина к административной ответственности по части 1 статьи 19.15 КоАП РФ с формулировкой «за нарушение сроков обмена паспорта» – незаконно.
В условиях отсутствия санкции за нарушение пунктов 1,7 «Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации» (нарушение сроков обмена или получения паспорта) привлечение гражданина, нарушившего данные пункты к административной ответственности по части 1 статьи 19.15 КоАП РФ аморально, но незаконность данного привлечения труднодоказуема. Доказательство возможно только лишь со ссылкой на правоприменительную практику статьи 19.16 КоАП РФ.
В рассматриваемом случае правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 19.15 КоАП РФ, добропорядочный гражданин может совершить лишь при условии халатного отношения к своим обязанностям сотрудников УФМС МВД РФ.
Составление протокола об административном правонарушении на гражданина, проживающего по недействительному паспорту, вследствие нарушения сроков обмена паспорта автоматически влечет составление протокола об административном правонарушении на сотрудника УФМС МВД РФ, допустившего проживание гражданина по недействительному паспорту на подведомственной территории.

2. Делает ли внесение в протокол об административном правонарушении данных о личности гражданина с недействительного паспорта недействительным этот протокол, ведь личность можно установить и в зале суда, и иными способами? 

Тут совсем все просто.
Несложная логическая цепочка:
1. Недействительный документ - это документ, не имеющий силы или значения вследствие неправильности, истечения срока действия и т.п. («Ответы на вопросы 4 квартал 2005 года», утвержденные постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 1 марта 2006 года).
2.  В соответствии с Указом Президента РФ от 13 марта 1997 года № 232 и «Ответами на вопросы 4 квартал 2005 года», утвержденных постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 1 марта 2006 г. паспорт с истекшим сроком действия не может удостоверять личность лица, его предъявившего.
3. Следовательно, данные, внесенные документ с недействительного паспорта, являются юридически недостоверными.
4. Внесение недостоверных данных в документ делает его недействительным в силу его неправильности.
5. Протоколом устанавливаются фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела  (статья 26.2 КоАП РФ).
Таким образом, протокол об административном правонарушении фиксирует доказательства по делу.
6. Не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона (статья 26.2 КоАП РФ).
7. В протокол внесены недостоверные данные, которые сделали его недействительным в силу его неправильности. Простой пример – если в документ о праве собственности на недвижимость внесены данные недействительного паспорта собственника, то есть недостоверные данные, такой документ не имеет юридической силы и необходимо составить новый документ.

Все «непонимание» состоит в том, что для документа не важно, можно ли подтвердить правильность внесенных в него данных иным способом, если в него уже внесены недостоверные данные – документ недействителен. Если в документе эти
данные будут подтверждены иным способом, позволяющим подтвердить
истинность внесенных данных – документ будет действительным. Но для
этого эти сведения должны быть внесены в документ.
Документ нельзя исправить, не внеся в него изменения.

И цитата из решения суда:
При составлении административного протокола ..... использовала для внесения данных о личности правонарушителя сведения из недействительного паспорта гражданина РФ .... Данные этого же документа были внесены в графу протокола «Документ, удостоверяющий личность».
В соответствии с Указом Президента РФ от 13 марта 1997 года № 232 и «Ответами на вопросы 4 квартал 2005 года», утвержденных постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 1 марта 2006 г. паспорт с истекшим сроком действия не может удостоверять личность лица, его предъявившего.
Иных сведений и данных, подтверждающих подлинность сведений о личности правонарушителя и документе, удостоверяющего его личность, в административном протоколе № 6015 от 18.02.2006 года не указано. Таким образом установлено, что в административный протокол № 6015 от 18.02.2006 года по ч.1 ст.19.15 КоАП РФ были внесены заведомо ложные сведения, касающиеся личности правонарушителя.
Внесение в протокол недостоверных данных, в соответствии, в частности, с «Ответами на вопросы 4 квартал 2005 года», утвержденных постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 1 марта 2006 г. (ответ на вопрос № 15), делает его недействительным документом, что исключает возможность использования указанного административного протокола в качестве доказательства по административному делу (статья 26.2 КоАП РФ).
Поскольку иных доказательств вины привлекаемого к административной ответственности, кроме протокола, в деле не имеется, то это означает, что отсутствует установленное событие административного правонарушения, что в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

И в заключении.
С точки зрения Закона в сложившейся правоприменительной практике по данному вопросу еще очень много дыр и несуразностей. Так, например, диспозиция части первой статьи 19.15 КоАП РФ устанавливает, что данное правонарушение может быть выявлено только по месту жительства или пребывания гражданина, четкое определение которых приведено в действующем законодательстве и помещения УФМС, куда сами приходят граждане, в этот перечень не входит  (подробно вопрос рассмотрен в книге «Просроченный паспорт. Закон и реальность»).   
 
С уважением, Константин Ильин